“公路发展中心”“运输服务中心”……等等各式“中心”，是交通运输系统在综合行政执法体制改革和承担行政职能事业单位改革的产物。
根据有关改革的文件，承担行政职能事业单位的行政决策、行政许可、行政裁决等职责整合到行政机构；行政处罚、行政强制等执法职能整合到行政执法机构。作为事业单位，“中心”保留“公益服务”职能，当然有很多地方还赋予了“行政辅助”职能。
最近看到辽宁省东港市的三个行政诉讼案，给人带来一些思考。
“黑车”三起诉，“中心”皆失利
年6、7月间，东港市交通运输事业发展服务中心作出辽东运罚字[]号、辽东运罚字[]号、辽东运罚字[]号三份《行政处罚决定书》，依据《辽宁省客运出租汽车管理条例》第五十一条第一款的规定，对宋某某、张某和王某某分别给予罚款伍仟元的行政处罚。
三个案件当事人都是滴滴网约车司机，在滴滴平台接单营运过程中被查扣。在案发时，滴滴打车平台在当地未取得网络预约客运出租汽车经营许可。
三人不服行政处罚决定。年7月19日，分别向东港市人民法院提起诉讼，请求撤销东港市交通运输事业发展服务中心作出的行政处罚决定书。
年9月18日，东港市人民法院公开开庭审理。12月27日，法院以被告东港市交通运输事业发展服务中心不具有行政执法、行政处罚的职能为由，对三案分别下达判决书：确认被告东港市交通运输事业发展服务中心作出的辽东运罚字[]号、辽东运罚字[]号、辽东运罚字[]号行政处罚决定无效。案件受理费由被告负担。
三原告不服一审判决，上诉至辽宁省丹东市中级人民法院。年5月25日，丹东市中院驳回上诉，维持原判。
（本文后选择一案判决书转载）
主体不适格，纠错也败诉
东港市人民法院认为，《辽宁省客运出租汽车管理条例》第四条第一款规定，“省交通行政主管部门负责指导全省客运出租汽车管理工作；市、县（含县级市、区，下同）人民政府是客运出租汽车管理的责任主体，交通行政主管部门是本行政区域内客运出租汽车的主管部门，其所属的道路运输管理机构（含出租汽车管理机构，下同）履行具体管理职责”。中共东港市委办公室室字（）29号文件，批准成立东港市交通运输事业发展服务中心（东港市交通运输执法中心）。根据中共东港市委办公室文件规定以及东港市人民政府机构改革三定方案，成立东港市交通运输执法中心，是东港市交通局所属的道路运输管理机构。被告东港市交通运输事业发展服务中心不具有行政执法、行政处罚的职能，不具有行政主体资格，其作出的辽东运罚字[]号行政处罚决定无职权依据，不具有合法性。
被告东港市交通运输事业发展服务中心认识到错误，主动予以纠正。作出辽东运撤字[]号撤销行政处罚决定书，撤销其作出的辽东运罚字[]号违法行为通知书及行政处罚决定书。本院向原告释明后，原告表示不撤诉。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”法院对被诉行政行为实行的是全面审查。被告是否具有法定职权，是人民法院首先要进行审查的。
本案中原告在起诉时并未对被告执法主体资格提出异议，但一审法院还是审查了，并且否定了中心的行政执法主体资格。二审中法院还认为，因“被诉行政行为自始无效”，对上诉人提出的处罚程序、处罚事实、处罚依据等方面问题“无须进行审查”。有点“攻其一点不及其余”的味道。
东港市交通运输事业发展服务中心在被诉后，先后作出辽东运撤字[]号、辽东运撤字[]号、辽东运撤字[]号撤销行政处罚决定书，撤销了被诉的行政处罚决定，主动纠正“错误”。但是因为原告坚持，法院仍然作了判决。
作出行政行为应十分谨慎。一旦被诉，改正都来不及。而且在败诉后，由于从现场检查、立案调查、审查决定的过程都存在主体错误，重新作出行政行为都比较困难。
政策不配套，“中心”作难人
在网上未能查到东港市交通运输事业发展服务中心的“三定规定”等机构职能的文件，只见到一份简介。从简介中看，“中心”被授予了“执法监督管理”职能。
在二审中被上诉人东港市交通运输事业发展服务中心答辩称：机构改革是辽宁省政府统一作出，东港市运管所等五个单位组合成现在的东港市交通运输事业发展服务中心，向原审法院提供的中共东港市委办公室室字[]29号文件中可以证明这个问题，文件中不只是成立东港市交通运输事业发展服务中心，括号内还有东港市交通运输执法中心，该中心具有执法权，两家就是一家，对外挂两个牌子，负责人、机构代码证都是一个。……该中心内设的交通执法部将原来东港运管所的交通运输管理的执法职权承接过来，具体的职权内容和范围以中共东港市委办公室室字[]29号文件为准，该部门行使职权时对外执法是以东港市交通运输执法中心名义执法。……
结合了解到的辽宁省事业单位改革消息，我猜情况大致应该是这样：东港市交通运输局所属的原市公路管理所、市公路运输管理所、市公路管理段、市航政管理站和市邮政业服务中心整合，组建了“东港市交通运输事业发展服务中心（东港市交通运输执法中心）”。
“中心”应该是一套人马两块牌子。内设14个内设机构，其中的交通执法部具体承担“负责道路运输、水路运输、公路路政、港口、公路工程的执法监督管理”职能。中心其他部门，理论上是“从事社会公益服务”的。但在平时，工作人员都根据中心领导安排一同开展工作……
“中心”对外应有“东港市交通运输事业发展服务中心”“东港市交通运输执法中心”两枚印章。在对黑网约车实施行政处罚时，中心工作人员应该使用后者，可能实际上使用了前者……
辽宁的事业单位改革“大刀阔斧”，精简整合的幅度很大，据报道达到达92%。交通系统的事业单位一般都整合到了一个中心，有的可能合署，有的加挂几个牌，还有的干脆叫“交通运输事务服务与行政执法中心”。
这种简洁明快的深度整合，固然实现了减少事业单位数量的目标，也可能降低了运行成本，但严格对照地方交通运输行业承担行政职能事业单位改革和综合行政执法体制改革的要求，似乎并不是完全吻合。
根据综合行政执法改革的要求，在本案中，对黑网约车的查处，应该由东港市交通运输综合行政执法机构以“东港市交通运输局”的名义实施。
而根据《辽宁省客运出租汽车管理条例》第四条，交通行政主管部门是本行政区域内客运出租汽车的主管部门，其所属的道路运输管理机构（含出租汽车管理机构，下同）履行具体管理职责。第五十一条有关行政处罚的实施主体就是道路运输管理机构。
综合行政执法改革期间，对于《辽宁省客运出租汽车管理条例》这样授权事业组织执法的法规，应该怎样适用，也是个问题。
从判决书的答辩中，我们不难看出“中心”的难处。
而这可能就不是东港市、也不是辽宁省一个地方的问题。
承担行政职能事业单位改革和综合行政执法改革是个系统工程，应该统筹推进。改革的目标是规范和改进行政执法，改革的过程中也应当有利于加强行政执法。